作者：四川泸石高速公路有限责任公司--安全环保部
党的十八大以来，习近平同志围绕生态文明建设和环境保护，发表一系列重要讲话，作出一系列重要指示，提出一系列新理念新思想新战略，开展了一系列具有根本性、长远性、开创性的工作，推动我国生态环境保护从认识到实践发生了历史性、全局性变化，生态文明建设深入人心、稳步推进。党的十九届五中全会明确提出，深入实施可持续发展战略，完善生态文明领域统筹协调机制，构建生态文明体系，促进经济社会发展全面绿色转型，建设人与自然和谐共生的现代化。
随着生态文明建设、绿色发展理念和供给侧结构性改革在全社会不断深化，国家和社会对绿色发展和生态环境保护提出了新的要求，同时也给四川省的生态环境保护发展带来了新机遇。但由于我国西部山区高速公路具有地形地质条件复杂、桥隧比例高、施工难度大、生态环境脆弱等特点，加快推进西部地区绿色发展和生态环境保护面临严峻的挑战。水土保持作为生产建设项目的一项重大生态保护工作，需要对其深入研究并落实到项目建设全过程中。
四川泸石高速公路有限责任公司在分析水土保持管理现状的基础上，按照“一体化、标准化、信息化”理念，结合项目实际，创新提出水土保持全过程管理整体方案，对项目整个建设周期的水土保持工作进行规划、组织、指导、协调和控制，通过实施项目水土保持全过程管理，改善项目区周边生态环境，落实水土流失防治指标，促进当地水土资源的可持续利用和生态系统的良性循环，为西部高速公路项目水土保持管理提供新思路。
一、水土保持全过程管理的现状分析
（一）基本概念
生产建设项目水土保持全过程管理就是运用工程管理理论和方法，结合水土保持特点，对项目整个建设周期的水土保持工作进行计划、组织、指挥、协调和控制的专业化活动。其核心目的是控制项目建设过程中的水土流失，改善项目区周边生态环境，落实水土流失防治指标，促进当地水土资源的可持续利用和生态系统的良性循环。生产建设项目水土保持全过程管理实际就是在项目各阶段引入水土保持理念，整合建设资源，协调参建单位，监督管理整个过程。
（二）国家绿色发展战略新要求
党的十八大以来，坚定贯彻“绿水青山就是金山银山”理念，坚持“在开发中保护、在保护中开发”正在成为主流，按照全国主体功能区建设要求，保障好长江上游生态安全是项目建设的首要任务。但受地形地质条件等限制，西部山区高速公路建设引起的水土流失问题已成为绿色发展的障碍，需要亟待解决。
（三）水土保持法律法规新要求
根据国务院《关于第一批清理规范89项国务院部门行政审批中介服务事项的决定》(国发〔2015〕58号)、水利部办公厅关于贯彻落实国发〔2015〕58号文件《进一步做好水土保持行政审批工作的通知》(办水保〔2015〕247号)等文件的要求，建设单位需开展水土保持方案编制和水土保持监测工作。
水土保持方案将执行严格审批与跟踪检查，实施联合惩戒。根据《关于加强事中事后监管规范生产建设项目水土保持设施自主验收的通知》（水保〔2017〕365号）、《水利部关于进一步深化“放管服”改革全面加强水土保持监管的意见》（水保〔2019〕160号）等文件要求，生产建设项目在开展水土保持监理、监测及水土保持设施自主验收的过程中，水行政主管部门将加强事中事后监管，并出台了一系列强监管的政策，确保“强监管”落到实处，水土保持工作由原来的“重事前审批”逐步向“审批与监管”并重转变，将实行最严格的水土保持方案审批、最严格的事中事后监管和最严格的水土保持执法。
（四）水土保持管理现状新要求
新形势下的水土保持工作越来越强调管理与专业相结合，传统的生产建设项目水土保持管理已不能满足要求，主要表现为：
1.项目建设周期内各阶段水土保持管理工作“相对独立”，缺乏前瞻性、全局性和连续性，未根据不同阶段的水土保持工作重点统筹计划，增加管理成本，降低管理效益。
2.项目建设周期过多强调项目实施进度，未及时有效开展水土保持风险分级管控和水土流失隐患排查，水土保持工作为工程建设“让路”。
3.水土保持管理专业化水平不高，项目参建各方对水土保持法律法规、标准规范和文件要求缺乏系统学习和充分理解，未实现项目全过程水土保持工作制度化、常态化。
4.西部山区高速公路建设难度大、任务重，项目实施阶段水土流失隐患大、风险高，传统的粗放式管理不能有效规避项目建设风险，水土流失造成的山区生态破坏急需解决。
二、水土保持全过程管理阶段划分
水土保持工作主要划分为以下三个阶段：方案阶段（前期阶段），主要是水土保持的规划与设计；实施阶段，主要是对施工、监测、监理的管理与协调工作；验收阶段，开展水土保持专项验收工作。
图1水土保持全过程管理各阶段主要任务
（一）前期阶段（方案阶段）
1.成立水土保持全过程管理工作领导小组，明确工作任务与目标。
2.委托专业的水土保持咨询机构，提前参与项目选址、规划与立项，参与项目建议书、工可报告等前期立项文件的编制，提出水土保持意见。
3.委托专业的水土保持方案编制单位，及时解决方案编制中主体工程存在的问题。报水行政主管部门审批，及时缴纳水土保持补偿费。
4.组织设计单位开展水土保持专项设计，确保方案制定的各项水土保持措施落实到设计中。如有设计变更，及时履行水土保持变更手续。方案阶段的水土保持工作，重点是专业水土保持咨询机构的提前参与，确保“同时设计”。只有提前介入，才能避免项目在选址、规划、设计等过程中与水土保持相关法律法规相冲突，才能更好地编制水土保持方案。
（二）实施阶段（施工、监测、监理）
1.完善水土保持全过程管理工作组，明确责任人，由工作组总体负责施工、验收阶段的水土保持工作。
2.建立健全水土保持各项制度，明确各单位的水土保持责任与义务。
3.委托监测单位开展水土保持监测工作，确保水土保持措施的实施效果；委托监理单位开展水土保持监理工作，确保水土保持工程的施工进度和工程质量。
4.协调各级行政主管单位，主动向水行政主管部门汇报水土保持工作，及时接受水行政主管部门的监督检查。
5.协调工程建设各相关单位，相互配合，共同做好水土保持工作。
实施阶段是开展水土保持工作的主要阶段，该阶段最重要的任务是协调各个单位落实各项水土保持措施，履行水土流失防治责任。只有在施工过程中，各部门相互配合，统一调度，才能完整地将水土保持方案落地，才能有效控制水土流失，为验收打下良好的基础。
（三）验收阶段（竣工验收）
1.确定第三方验收机构并审查其独立性和技术条件、评估能力。
2.配合验收单位现场勘测，组织开展水土保持设施初验，及时整改问题。
3.组织召开验收会议，形成验收鉴定书，并向社会公开验收鉴定书、验收报告、监测总结报告等相关文件。
4.及时归档相关资料，整理总结水土保持全过程管理经验，检验水土保持管理工作成效。
5.落实水土保持设施的管护责任，确保安全、运行和发挥效益。
水土保持设施验收是落实水土保持“三同时”制度的最后一环，也是检验水土保持全过程管理成果的最后一步。有效的验收工作可以及时发现并整改水土流失问题，敦促相关单位依法履行水土保持义务，也可以积累管理经验，推广品牌，有助于建设单位树立良好形象。
三、本项目水土保持的认识和全过程管理建议
（一）项目概况
本项目路线起于泸定县咱里村伞岗坪附近，设伞岗坪枢纽互通接雅康高速公路，经泸定南、杵坭、冷碛、德威、海螺沟景区东、得妥、挖角乡、安顺、石棉西，止于石棉大杉树附近，设置大杉树枢纽互通连接雅西高速公路，路线沿大渡河布设，桥隧占比86.48％（其中隧道占比69%）。项目区地处青藏高原向四川盆地的过渡地带，周围分布多个风景名胜区，境内山高坡陡，地势起伏大，西高东低，新构造运动强烈，按照成因类型及形态特征将该区地貌分为两个大类，即侵蚀堆积地貌、侵蚀构造地貌。
本项目（含临时工程）工程挖方1563.16万m³（含表土剥离60.16万m³），填方332.46万m³（含表土回填60.16 万m³），综合利用方474.90万m³，弃方755.8万m³（自然方），压实方968.52万m³，全线共设置23处弃渣场集中堆存。另设施工生产生活区125 处，表土临时堆放场9 处，施工便道81.92km。项目工程占地439.74hm²，其中永久占地259.75 hm²，临时占地179.99 hm²。
（二）项目水土流失及防治特点
1.水土流失形态呈立体条带形。本项目为山区高速公路，是一种带状的人工构造建筑物，其单向水土流失距离大，即沿高速公路延伸方向从公路起点直至终点的范围内，长度达近百公里，而水土流失宽度相对较窄，一般为公路两侧一定范围。
2.水土流失过程复杂。本项目建设过程中，机械挖掘施工和爆破施工不仅使表层土壤、植被受到强烈扰动，而且还将浅表层或深层的岩土搬运至地表。人为侵蚀造成的侵蚀搬运物不仅是土壤和岩石等自然物质，而且包括土壤、母岩、工业固体废弃物等物质。这些混合物以非自然固结状态存在，稳定性极差，从而加剧了水蚀和重力侵蚀过程。项目沿线基岩易风化，强风化层一般已风化为硬土状，顺层开挖的岩石边坡较易沿风化面形成工程滑塌或滑坡。人工开挖切坡后部分边坡存在构造裂隙结构面楔形体剪切破坏机制，局部边坡结构面与坡面顺向或裂隙结构面与坡面为不利组合而欠稳定，导致边坡崩塌或顺层面滑动。这些潜在威胁导致水土流失防治难度大大增加。
3.取弃土场水土流失问题突出。本项目沿线大部分为山区，不可避免会产生弃土、弃渣。但是如果弃渣场选址不好或复垦方式（处置方式）不当，则会加重对地表植被的破坏，造成严重的水土流失，不仅影响公路沿线的景观环境，造成滑坡、泥石流、滑坡复活等次生灾害，而且还会导致生态环境破坏，增加生态环境治理费用。
4.桥梁、隧道工程量大，水土流失严重。提高公路的桥隧比可以减少地表扰动和植被破坏，克服地形或高程的障碍，减少用地，节省运费，但是也会增大工程难度。本项目桥梁中弯、坡、斜桥和高架桥梁众多，桥墩基础的开挖及回填、渣土的外运都会扰动地表，会产生严重的水土流失。本项目桥隧长度在路线总长中占比86.48%，桥隧长度占比过高致使桥隧建设引起的水土流失高于其他地区。
5.生态环境脆弱，治理难度较大。项目区生物密度高，活动频繁，车辆川流不息，一旦项目附近发生泥石流、塌方等水土流失灾害，必然造成严重后果。此外，项目沿线的水土流失治理情况、绿化情况能够反映当地的生态环境质量，为此，公路的水土保持防治措施相对于其它行业其标准较高。项目区生态环境具有极高的敏感性，本项目建设应根据沿线水土流失防治区的划分和区域水土保持生态功能的重要性分段确定水土流失防治标准。
（三）本项目水土保持全过程管理建议
根据国家关于水土保持的新要求，结合本项目水土保持工作特点，从全寿命角度出发，探索并建立一套基于全过程管理的水土保持工作方法。
（1）方案编报。在主体工程立项报告得到批准后，委托具备相应资质的水土保持方案编制单位编制水土保持方案，在项目开工前进行审批。
（2）后续设计。水保方案获批后，水土保持全过程管理咨询服务单位（以下简称“咨询服务单位”）协助水土保持方案的后续设计和施工设计，并将其纳入主体工程设计与预算中。
（1）成立水土保持管理机构。为保障安全建设和生产运营，把“三同时”制度落实到位，咨询服务单位协助建设单位落实水土保持管理机构、人员及其职责，及时提出水土保持工作要点、存在的问题、施工时段、经费需求，推进项目水土保持工作。
（2）制定制度和管理措施。项目建设中的水土流失几乎分布在所有发生扰动的施工场地和施工时段，项目参建各方都有防治水土流失的责任和义务。咨询服务单位通过制度来明确各个部门的水土保持职责、义务，协助建设单位通过合同来约定施工单位的水土流失防治责任，提高施工单位的水土保持责任感，尽量减少扰动程度和影响范围。
（3）开展监测、监理等技术工作。咨询服务单位负责项目全过程水土保持工作，对项目建设中的水土流失和水土保持防治效果开展监测工作，对项目建设中的水土保持工程建设开展监理工作。
（4）全过程组织协调。水土保持组织协调工作分为外部协调和内部协调两个方面。外部协调主要指咨询服务单位协调建设单位与水行政主管部门的业务监督关系。按照水土保持方案设计的水土保持措施，咨询服务单位应协助建设单位有计划、有步骤地组织实施，主动向水行政主管部门报告水土保持工作，接受监督部门的检查指导。内部协调是指咨询服务单位协调建设单位与施工单位、设计单位的合作关系，各单位相互配合，共同做好水土保持工作。
（1）组织开展自主验收。咨询服务单位协助建设单位根据水土保持方案及其审批决定等，组织编制水土保持设施验收报告，形成水土保持设施验收鉴定书，明确水土保持设施验收合格的结论。水土保持设施验收合格后，项目方可通过竣工验收和投产使用。
（2）公开验收情况。咨询服务单位协助建设单位在水土保持设施验收合格后，向社会公开水土保持设施验收鉴定书、水土保持设施验收报告和水土保持监测总结报告。对于公众反映的主要问题和意见，咨询服务单位应协助建设单位及时给予处理或者回应。
（3）报备验收材料。建设单位在向社会公开水土保持设施验收材料后、生产建设项目投产使用前，向水土保持方案审批机关报备水土保持设施验收材料。报备材料包括水土保持设施验收鉴定书、水土保持设施验收报告和水土保持监测总结报告。
四、水土保持全过程管理咨询服务主要内容
本项目水土保持全过程管理流程如下图所示：
图2本项目水土保持全过程管理流程图
五、创建“水土保持生态文明工程”
根据水利部《关于开展国家水土保持生态文明工程创建活动的通知》（水保〔2011〕504号）、水利部办公厅《关于进一步做好国家水土保持生态文明工程创建工作的通知》（办水保〔2014〕143号）要求，为贯彻“创新、协调、绿色、开放、共享”新发展理念，申报“国家水土保持生态文明工程”是检验生产建设项目是否符合绿色发展新理念的重要标准。本项目在全过程水土保持管理体系的指导下，各项工作将有序推进，将根据“国家水土保持生态文明工程”申报资格和条件，组织编制“国家水土保持生态文明工程”申报方案，通过开展全过程水土保持技术咨询服务工作，力争达到“国家水土保持生态文明工程”要求，项目水土保持设施验收完成后，努力申报“国家水土保持生态文明工程”。
六、结语
本规划通过运用工程管理理论和方法，结合泸石高速公路工程特点，对项目整个建设周期的水土保持工作进行计划、组织、指挥、协调和控制的全过程管理，整合建设资源，协调参建单位，监督管理整个过程，达到控制项目建设过程中的水土流失，改善项目区周边生态环境，落实各项水土流失防治任务的目的，以促进当地水土资源的可持续利用和生态系统的良性循环，努力实现创建“国家水土保持生态文明工程”的建设目标，打造西部山区高速公路建设水土保持全过程管理亮点工程.
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